2.进一步激活法律、党内法规中的存量资源。

第三，司法体制综合配套改革贵在全面改革。一个需要的满足要求另一个需要的满足服从于它，或者要求另一个需要牺牲其满足，等等。

对新时代我国社会主要矛盾的主要方面的判断，直接决定着新时代中国法治发展是从供给侧还是需求侧为切入口的问题，意义重大。[54]参见卓泽渊等：《新时代法治国家建设笔谈》，《现代法学》2018年第1期，第15页。这些不平衡不充分的现实问题，一是体现在中国特色社会主义法治理论研究的不充分，二是体现在学科体系内部结构的不平衡，即西方研究与本土研究、基础研究与应用研究、传统学科与新兴学科、中心学科与交叉学科之间发展的不平衡。权利是法律与需求的逻辑连接点，权利与需求的逻辑中介又有二：意志和利益。他进而指出：政治决定必须尽可能地独立于任何一个特殊的美好生活观，或者政治决定必须尽可能地独立于什么东西赋予生活以价值的任何特殊观点。

[58]参见习近平：《在中国政法大学座谈会上的讲话》，《人民日报》2017年5月4日,第1版。诚如有学者所言：中共十九大报告对我国社会主要矛盾的新表述，不仅极大扩充了我国的民主法治建设空间，也在同样程度上扩充了我们民主法治建设研究人员可以想象和驰骋的空间。进一步审视第三方立法评估之科学性的证据说明、民主性的立法参与、法治性的立法争议中止这三项功能，按照三者重要程度不同、语境需求不同而进行区分，厘清第三方立法评估的主导功能，这应当是功能定位的更高层次追求，正所谓万众归一和功能简化。

解决的途径就是通过第三方立法评估这一博弈平台来达成合意。作为平台的立法第三方，其宗旨是主权在民(权力来源角度)、国民认可(委托信任角度)、工作做好(规律科学角度)。甚至可以说，根本就没有最高和终结的层次，一切都是进行中的、开放性的。{1}71发挥立法咨询服务功能的第三方可收集海量信息、利用自有知识与技术、采取科学标准与方法，来进行立法评估。

第三方介入立法应有严格的前提条件，如：第三方为争议双方所信任。可将立法第三方塑造和拟制为相对封闭的时空环境和信息对等交流的平台，第三方应扮演好桥梁、纽带、中介角色，穿梭于立法主体与受影响者、立法者与执行者、立法争议的甲方与乙方之间，发挥好促进双方信息沟通和相互理解的功能。

在立法极其众多，可能出现甚至已经出现法多扰民、法多乱民现象的情况下，更应关注提高立法质量。第三方立法评估强化了立法相对人的权利主张与权利诉求，打破了立法主体的权力神话，可有效遏制因所有权力集中在同一些人手中而造成的立法暴政和立法篡夺{5}。第三方立法评估在特定意义上是监督立法主体，减缓其在立法上的不作为、滥作为、缺位、错位等现象的发生，督促其积极发挥立法功能。科学性的证据说明功能是第三方立法评估的主导或首要功能，而民主性的立法参与和法治性的立法争议中止是辅助或次要功能。

第三方立法评估依靠的是由专家学者等组成的第三方，是知识的化身和经验的总结。第三方的调查研究、理论说服和证据证明等，可使争议焦点清晰化、集中化、真实化。实行民主立法的双方之间产生矛盾纠纷而难以达成普遍适用的规则时，必定求助于中立的第三方，通过其科学评论和理性估价等活动来使立法顺畅，以制定出普遍适用的规则，而避免立法争议久拖不决、争议双方走向断开与分裂甚至暴力冲突。也就是愿意对反对者作出某些让步，并作成好的方案以便尽可能少触怒持反对意见的人。

经过理论说服和证据证明的意见和主张方可立法，这一原则还有积极的现实意义，即要求进行理论说服力和证据证明力的竞赛，并建立与竞赛相连的优胜劣汰机制。法的功能是法所固有的稳定属性，而法的作用则需常有变动。

【摘要】 在理论研究上可将第三方立法评估制度的功能分为内部功能和外部功能。这样，积极主动向整个社会提供咨询服务并提高咨询服务质量是市场经济对第三方的客观要求。

也因此，要求第三方立法评估必须对权益相关者进行事先调整，并要求权益相关者有调整自身行为的心理预期，以防止立法生效后突然被动调整的不适感。第三方立法评估的核心与关键就是证据说明的科学功能而非其他，这是第三方立法评估的本性或本质。{9}反思并参与塑造公共理性，是第三方立法评估的本性和职责所在。具体分析起来，立法质量可分为整部立法质量、构成整部立法的制度质量以及构成制度的规则质量，乃至构成规则的行为模式和法律后果之质量。公共理性程度受制于社会的民主程度、公民的公共精神和法律的公共理性。这样，法、立法、立法评估、第三方立法评估都应以公开为常态、不公开为例外。

这主要表现在两方面：其一，使争议焦点清晰化、集中化、真实化。将来理想状态的立法评估第三方是依靠咨询服务作为经费来源而非用国家财政税收来养活，是通过居间服务而使双方尽快地、顺畅地达成合意，通过立法服务收取居间服务费。

第三方对立法的评估能减少整个社会进行信息沟通的交易成本，遏制信息流通过程中的信息不对称和不对等，省时高效地找到公约数而达成共识。第三方立法评估的过程实际上也是受立法影响的所有个人和组织相互学习、相互影响的过程，因而也是一种彼此调整自身和适应对方的过程，只要是在和平的立法框架内解决问题而非在暴力的血腥下解决问题。

【中文关键词】 第三方立法评估。如果失去秩序价值，法将不法，参与立法也将不再有效，遑论高效。

当听取或考虑许多相冲突的意见成为必要的或重要的事情时，一个进行审议的团体就是不可缺少的，对行政事务说来这种团体……作为咨询机构。科学性的证据说明功能是第三方立法评估的主导功能，原因还在于：第一，如果将法治性的立法争议中止功能放在首位，那么，在逻辑上就会出现立法主体之上还有一个更高的主体(立法第三方)，由这一主体(立法第三方)来解决立法争议，那样，立法就会从根本上瓦解。随着法治国家、法治政府和法治社会的一体推进，我国立法质量的提高越来越由宏观走向微观，从抽象谈论走向具体设计，从立法前走向立法后，甚至立法直接服务于当事人和受影响者的精细化、个性化需求。就当前全面推进依法治国来讲，第三方立法评估制度的功能是偏向于科学性的证据说明、偏向于民主性的立法参与和偏向于法治性的立法争议中止功能，其中科学性的证据说明功能是主导功能。

{7}这样的机会和机制不但要求第三方立法评估产生和发展，同时也要求对第三方立法评估加强管理，杜绝脱离制度功能的行为。俗话说当局者迷、旁观者清，由于立法第三方评估制度和机制，立法争议双方更易换位思考，从对方权益角度思考自身权益主张，从整个社会出发共筑权益共同体，从而对自身权益和对方权益进行估价，通过等价交换达成集合竞价，最终产生适用于所有主体的立法。

立法第三方不仅成为信息对等交流的平台，还可直接成为立法争议双方直接博弈的平台。这一法治精神的社会积极意义在于：立法作为外在的、强加的东西，必须禁得住理论和证据的多重考验，方可作为社会的行为准则和法院的裁判规则，方可作为底线和强制力来使用。

法的功能是法所固有的应然属性，而法的作用则具有现实的指向。在此过程中，中立的第三方能发挥重要作用，提出客观公正的意见和主张，带着理性力量来评估立法。

不依靠民意代表(或议员)代言民意、商议国是，因为此时已经出现了民意代表失灵或意见产出停滞的特殊情况。第三方立法评估必须能看得见，仿佛在玻璃箱子里操作，拒绝黑箱作业。第三方立法评估的科学性、民主性和法治性等多种功能，存在着价值主次和价值先后等价值选择命题。三、第三方立法评估的实践功能 在理论研究和学术思维框架中可将第三方立法评估制度的功能分为内部功能和外部功能，但如果转换研究范式，由理论转向实践，由学术转向操作，使之更适合从事立法的实际工作者，那就应在实践操作中重视证据、公开、平台等。

这是一种认识论的发现真理之途径，即一种通过思考、研究、理性等科学工具来发现真理的途径，而不是通过辩论来形成真理，也不是纯粹以持某种意见者人数多(或发出声音大、占有地位、拥有权力)来确定真理。《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》第8条第3项规定立法第三方应有具备相关专业知识和技能的研究力量和较强的数据采集分析、决策咨询和政策评估经验和能力，其中，前者可概括为理论说服力，后者可概括为证据证明力。

{1}183妥协的意愿对于社会规则或者立法这一公共品的产出与提供具有极其重要的、不可或缺的价值。【注释】 [基金项目]国家社科基金项目第三方立法评估制度研究(15BFX010) [作者简介]于兆波(1971-)，男，山东莱阳人，副教授，博士，从事立法学、法理学研究。

在出现立法争议时呼唤第三方，更多的是期望第三方能够研究清楚立法内在的规律性和科学性，能够提出更具理性、更具可接受性的客观解决方案，而非将第三方作为更高地位的机关来求助。在现实意义上，当双方力量相当、趋势不明时，民主表现为吵吵闹闹而无公共理性、各自主张各自权益而无法妥协和关照对方，同样产生不出统一的立法意见。